Registrar un nacimiento, pagar un impuesto o pedir una copia de un acta puede tomar minutos en una ciudad y un día de camino en un pueblo apartado. Sobre el papel, el Estado es el mismo en los dos lugares. ¿Lo es en la práctica? El ejemplo está imaginado para esta entrada.
Una respuesta frecuente describe al Estado como un conjunto de oficinas y normas que rigen por igual en todo el territorio. Mann y O’Donnell matizan esa imagen desde ángulos distintos.
Mann (1984) rechaza las teorías que tratan al Estado como un espacio donde las clases o los grupos de interés resuelven sus disputas, sin atribuirle poder propio. Retoma la definición institucional de Weber y distingue dos dimensiones. El poder despótico es el que la élite estatal ejerce sobre la sociedad civil: las acciones que puede emprender sin negociarlas de forma rutinaria con los grupos sociales. El poder infraestructural es la capacidad de penetrar en la sociedad y ejecutar decisiones en todo el territorio mediante registros, transportes, escuelas o recaudación. Al cruzar ambas dimensiones obtiene cuatro tipos: feudal, imperial, burocrático y autoritario. Las democracias occidentales contemporáneas, sostiene, son débiles en lo despótico, porque el Ejecutivo está limitado por el sufragio universal y los derechos, y fuertes en lo infraestructural.
O’Donnell (1993) afirma que es un error identificar al Estado con su aparato burocrático. El Estado es también un conjunto de relaciones sociales que establece un orden y lo respalda con una garantía coactiva sobre un territorio, y muchas de esas relaciones se formalizan en un sistema legal. La promesa de un Estado democrático es que esa ley rija para toda la ciudadanía. En las nuevas democracias latinoamericanas, argumenta, la promesa se cumple de modo desigual, y propone una clasificación por colores: zonas azules, con alta presencia estatal burocrática y territorial; zonas verdes, con alta presencia territorial de las agencias y presencia burocrática débil; zonas marrones, con presencia casi nula del Estado burocrático y legal, o presencia cooptada por circuitos de poder privados. En estas últimas se respetan los derechos participativos de la poliarquía, como el voto, pero se viola su componente liberal: las garantías individuales y la igualdad ante la ley. De ahí su idea de ciudadanía de baja intensidad.
Mann describe una capacidad infraestructural que alcanza todo el territorio, y O’Donnell muestra que en América Latina no llega de modo parejo. Leídas juntas, sugieren que describir un Estado exige preguntar dónde y para quién rige la ley, además de cuánta capacidad tiene en conjunto. Es una lectura conjunta propia de esta entrada. Si el desacuerdo es permanente, la forma Estado es también el arreglo con que se gestiona, y la pregunta normativa pasa a ser cómo debería repartirse ese arreglo, mientras que la empírica es cómo se reparte.
Mann trabaja con una perspectiva histórica y comparada sobre Estados europeos, y O’Donnell escribe en 1993 sobre nuevas democracias de la región y países poscomunistas. Ninguno mide la presencia estatal en un país: los colores son una clasificación, no un conjunto de indicadores.
El texto de Mann está en inglés, y su tipología se entiende mejor dibujada como cuadro de doble entrada. El de O’Donnell está en español. Pintar de memoria un mapa de un país con los tres colores muestra pronto dónde se agotan las categorías.
¿En qué partes del territorio, y para qué grupos, rige la ley de la misma manera? Un mapa con tres colores y una justificación breve para cada uno permite probar las categorías y anotar qué indicadores harían falta para sostenerlas.
Referencias bibliográficas
Mann, M. (1984). The autonomous power of the state: Its origins, mechanisms and results. European Journal of Sociology, 25(2), 185–213. https://doi.org/10.1017/S0003975600004239
O’Donnell, G. (1993). Acerca del Estado, la democratización y algunos problemas conceptuales: Una perspectiva latinoamericana con referencias a países poscomunistas. Desarrollo Económico, 33(130), 163–184. https://doi.org/10.2307/3467251
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