Registrar un nacimiento, pagar un impuesto o pedir una copia de un acta puede tomar minutos en una ciudad y un día de camino en un pueblo apartado. Sobre el papel, el Estado es el mismo en los dos lugares; ¿lo es en la práctica? Michael Mann llama poder infraestructural a esa capacidad, a menudo muy desigual, de llegar a cada rincón del territorio.
Una respuesta frecuente describe al Estado como un conjunto de oficinas y normas que rigen por igual en todo el territorio. Mann y Guillermo O’Donnell matizan esa imagen desde ángulos distintos.
Mann (1984) rechaza las teorías que tratan al Estado como un espacio donde las clases o los grupos de interés resuelven sus disputas, sin atribuirle poder propio. Retoma la definición institucional de Weber y distingue dos dimensiones. El poder despótico es el que la élite estatal ejerce sobre la sociedad civil: las acciones que puede emprender sin negociarlas de forma rutinaria con los grupos sociales. El poder infraestructural es la capacidad de penetrar en la sociedad y ejecutar decisiones en todo el territorio, apoyada en técnicas como la alfabetización y los registros, la moneda y las medidas comunes, las comunicaciones o la recaudación de impuestos. Al cruzar ambas dimensiones obtiene cuatro tipos: feudal, imperial, burocrático y autoritario. Las democracias capitalistas contemporáneas, sostiene, son débiles en lo despótico, porque el liderazgo político es electo y revocable y está limitado por el sufragio universal y los derechos, y fuertes en lo infraestructural.
O’Donnell (1993) afirma que es un error identificar al Estado con su aparato burocrático. El Estado es también un conjunto de relaciones sociales que establece un orden y lo respalda con una garantía coactiva sobre un territorio, y muchas de esas relaciones se formalizan en un sistema legal. La promesa de un Estado democrático es que esa ley rija para toda la ciudadanía. En las nuevas democracias latinoamericanas, argumenta, la promesa se cumple de modo desigual, y propone imaginar un mapa por colores: zonas azules, con alta presencia del Estado tanto funcional como territorial, es decir, burocracias razonablemente eficaces y una legalidad efectiva; zonas verdes, con alta penetración territorial y una presencia funcional mucho menor; zonas marrones, con un nivel muy bajo o nulo en ambas dimensiones, donde los poderes locales forman circuitos de poder privatizado. En estas últimas se respetan los derechos participativos de la poliarquía, como el voto, pero se viola su componente liberal: las garantías individuales y la igualdad ante la ley. De ahí su idea de ciudadanía de baja intensidad.
Mann describe una capacidad infraestructural que alcanza todo el territorio, y O’Donnell muestra que en América Latina no llega de modo parejo. Leídos juntos, sugieren que describir un Estado exige preguntar dónde y para quién rige la ley, además de cuánta capacidad tiene en conjunto. Y si el desacuerdo es permanente, la forma Estado es también el arreglo con que se gestiona: la pregunta normativa es cómo debería repartirse ese arreglo; la empírica, cómo se reparte. Hay quien prefiere medir la capacidad estatal con indicadores agregados, como la recaudación o la cobertura de servicios, sin pasar por el mapa de colores: es otra manera de abordar el mismo problema.
Mann trabaja con una perspectiva histórica y comparada sobre Estados europeos, y O’Donnell escribe en 1993 sobre nuevas democracias de la región y países poscomunistas. Ninguno mide la presencia estatal en un país: los colores son una clasificación, no un conjunto de indicadores.
El texto de Mann se publicó en inglés y tiene una traducción al español de acceso abierto, que encontrarás en las referencias; su tipología se entiende mejor si la dibujas como un cuadro de doble entrada. El de O’Donnell está en español: intenta pintar de memoria el mapa de un país con los tres colores y verás pronto dónde se agotan las categorías.
¿En qué partes del territorio, y para qué grupos, rige la ley de la misma manera? Dibuja un mapa con los tres colores, justifica brevemente cada uno y anota qué indicadores te harían falta para sostenerlos.
Referencias bibliográficas
Mann, M. (1984). The autonomous power of the state: Its origins, mechanisms and results. European Journal of Sociology, 25(2), 185–213. https://doi.org/10.1017/S0003975600004239
Mann, M. (2006). El poder autónomo del Estado: Sus orígenes, mecanismos y resultados (P. Sánchez León, Trad.). Revista Académica de Relaciones Internacionales, (5). (Obra original publicada en 1984; traducción publicada antes en Zona Abierta, 57–58, 1991). Acceso abierto en el sitio de la revista: http://www.relacionesinternacionales.info
O’Donnell, G. (1993). Acerca del Estado, la democratización y algunos problemas conceptuales: Una perspectiva latinoamericana con referencias a países poscomunistas. Desarrollo Económico, 33(130), 163–184. https://doi.org/10.2307/3467251
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